ÉVOLUTION DE L'ÉTAT QUÉBÉCOIS
Par Yvon Tremblay ancien haut fonctionnaire, président directeur-général de Vision Technique Internationale
Texte modifié, corrigé et augmenté par Jacques Légaré
Autres textes sur d'autres sujets à http://www.iquebec.com/oeuvres-de-jacques-legare/index.htm
En septembre 1959, un petit volume intitulé Lesage s'engage était publié et préfacé par René Paré, président de la Chambre de commerce du district de Montréal. Dans ce document, on retrouvait une expression qui a marqué le Québec et a été la base de la Révolution tranquille: "Un État fort et créateur". Cette expression donnera naissance au rôle innovateur de l'État québécois, point d'appui collectif du développement de la société québécoise. Ce rôle innovateur se poursuivra selon l'alternance des partis au pouvoir en faisant place périodiquement au rôle de gestionnaire de l'État québécois. Avec la publication récente du document Agir, on se situe plutôt dans la trajectoire de la gestion. Faut-il continuer au Québec à faire assumer à l'État québécois tantôt un rôle d'innovation et tantôt un rôle de gestionnaire? Dès lors, ne risquerait-on pas de se retrouver dans un Nouveau XIXe siècle ?
I. De la Révolution tranquille à la gestion tranquille: L'État innovateur (lère vague: 1960-70)
La Révolution tranquille, que l'on peut situer de 1960 à 1970, a mis l'accent sur quatre objectifs collectifs:
· créer une véritable administration publique compétente et indépendante;
· doter la société québécoise de grandes institutions économiques, par exemple Hydro-Québec, la Caisse de dépôt et de placement, la Société générale de Financement, la Société de développement industriel, etc.;
· fournir les services de base à la population québécoise en matière de santé, d'éducation, de justice, etc.;
· occuper le territoire québécois en lui donnant les grandes infrastructures de base.
Ce fut une époque de grands bouillonnements. La société québécoise passait brutalement des Temps Modernes à l'Époque contemporaine.
Les conséquences administratives se sont alors fait sentir, comme le montrent ces données:
ÉVOLUTION BUDGÉTAIRE
1960 1970
En millions 736,5 3,643
Per capita 143,5 607,74
En % du PIB 17,500 17,500
Nbr de fonctionnaires 29,298 53,700
Nbre d'organismes publics 15 47
Déficit -104,3 135,0
Dette accumulée 373,8 2,207,4
L'État gestionnaire (lère vague: 1970-76)
C'est un nouveau discours qui s'installe au Québec dans les années 70: création de 100 000 emplois et implantation du planning-programming-budgeting system (PPBS). L'accent est mis sur les investissements privés: c'est la chasse aux projets-moteurs de développement, selon le langage de l'époque (ex: Donohue, I.T.T., Mirabel). C'est aussi l'implantation du PPBS, méthode d'inspiration américaine, utilisée par M. MacNamara (secrétaire d'État américain de la Défense). L'approche budgétaire générale de l'État québécois est changée et comprend deux grandes opérations:
· classement général des activités gouvernementales en missions, domaines, secteurs, programmes et éléments de programmes,
· traduction budgétaire en super catégories, catégories de dépenses, etc.
Il faut signaler que les liens entre la nomenclature générale des programmes et l'ossature budgétaire n'ont jamais été très clairs, même encore aujourd'hui, car l'approche du PPBS se perpétue dans le budget de l'État québécois.
L'État innovateur (2ème vague: 1976-85
Cette période sera caractérisée par deux grandes orientations: volonté politique soutenue pour l'élaboration de nouvelles politiques gouvernementales, et la revigorisation d'un grand nombre d'autres déjà existantes
-Une démarche de concertation avec des partenaires socio-économiques, plus de 35 sommets généraux ,sectoriels et régionaux;
C'est la période des Livres blancs (livres d'intention de politique ministérielle): Bâtir le Québec, la Politique culturelle, la Politique de Recherche et de Développement, la Loi 101, la Loi 125, la Loi 90, les REA, etc. Des ministres d'État sont mandatés à plein temps pour animer des comités ministériels permanents et coordonner les dossiers avant la discussion au conseil des ministres (qui prend les décisions finales).
En 1982, c'est la crise économique et la crise des orientations constitutionnelles.
Quelques indications sur les conséquences administratives
ÉVOLUTION BUDGÉTAIRE:
1970 1980
en millions 3648,3 17,558,4
per capita 606,74 2,761,24
en % PIB 17,5 % 24,8 %
Nbre de fonctionnaires 53,700 60,515
Nbr d'organismes publics 47 112
Déficit -1135,0 -3,450,1
Dette accumulée 2,207,4 13,954,8
L'État gestionnaire
(2ème vague: 1984-94)
Le 2 juin 1986, le président du Conseil du Trésor de l'époque, M Paul Gobeil, précise ainsi les deux orientations de l'État québécois à l'Association Canadienne des Études fiscales: ~
· Remettre le Québec sur la voie de la création d'emplois et de l'investissement. · Le second défi c'est de rétablir la situation des finances publiques.
On retrouve ainsi les mêmes thèmes qu'en 1970... Suivront alors une série
· Le Rapport Gobeil qui proposait l'abolition d'une cinquantaine d'organismes;
· Le rapport Fortier sur la privatisation;
· Le rapport Scowen sur la déréglementation.
Par la suite, il y eut le plan d'action pour une rénovation de l'administration publique de 1986 à 89.
Ces rapports s'ils ont donné lieu à quelques améliorations, n'ont pas changé le décor comme le démontrent les quelques données suivantes:
Évolution BUDGÉTAIRE
1980 1990 1993
dépenses en millions 17,558,4 32,733,5 42,000,0
per capita 2,76124 4,857,30
en % du PIB 24,8 % 23,3 %
Nre de fonctionnaires 60,515 61,074
Nbre d'organismes publics 112 153
Déficit -3,450,1 -2,824,8 -4,932,4
Dette accumulée 19,954,8 36,310,9 45,527
Depuis 1990, des structures et des orientations importantes se sont ajoutées:
Les 16 Régies régionales de la Santé et du Bien-être dans le cadre de la politique de santé et du bien-être;
· Les 11 sociétés de Développement régional et de Main-d'oeuvre;
· La restructuration du développement régional avec un mandat accru des 15 Conseils régionaux de développement;
· L'approche dite des "grappes industrielles".
II. Vers une société solidaire et audacieuse
Vers un l'État mobilisateur et novateur
À l'orée de l'an 2000, l'État québécois vit une double crise: une crise d'orientation et une crise de confiance de ses citoyens. La crise d'orientation est claire: empêtré par le grossissement des services gouvernementaux (par exemple, plus de 150 organismes publics), pris au piège de l'endettement public, l'État québécois se replie sur une gestion visant à la réduction de sa taille et de ses services. Il n'a plus de théorie à lui, comme le keynésianisme, pour agir avec confiance. Il doute de lui-même, et ses adversaires de droite rapaces sautent sur lui pour le démembrer. Chacun tire sur lui comme sur des mamelles à fric. Qui veut le rendre fort à ses dépens privés?
La crise de confiance commence à être ressentie dans toutes les couches de la société: l'épisode de la désobéissance civile pour le trafic des cigarettes en est une illustration. Il faut donc revitaliser le rôle de l'État québécois pour qu'il devienne l'agent mobilisateur principal de la société québécoise; il faut redonner aux citoyens la certitude que l'État québécois n'est pas un "monstre administratif envahissant" dans le quotidien de tous les jours. Comment?
Une société plus solidaire et audacieuse
La société québécoise n'est pas au service de l'État québécois, mais c'est plutôt l'inverse. Cette société est, comme toute société occidentale, aux prises avec des problèmes majeurs auxquels l'État doit fournir un cadre général d'action.
Tout un ensemble de faits, de réalités nouvelles, commandent soit des changements profonds dans les structures et les politiques, soit des ajustements significatifs aux orientations actuelles des programmes, soit des mentalités renouvelées, influencées par des réalités internes et externes. Voici quelques exemples:
Dans le domaine économique comment la société québécoise doit-elle participer à:
· l'internationalisation et la tertiairisation de son économie;
· la mobilité des facteurs de production: capitaux et main-d'oeuvre
· la rupture entre les investissements et la création d'emplois;
· les écarts grandissants entre la formation et l'emploi;
· un secteur privé qui accepte difficilement de comptabiliser les externalités (ça commence dans l'environnement)
Dans le domaine social: les questions fondamentales sont posées:
· Faut-il réduire la demande en matière de santé et de bien-être? Comment?
· Faut-il réduire les coûts de l'offre de santé et de bien-être? Comment?
· Comment aider une partie de la population qui se paupérise pour certaines catégories de personnes et pour certaines parties du territoire?
· Comment supporter le poids des services qui augmentent aux retraites (qui eux-mêmes vont en augmentant)?
Dans le domaine éducatif et culturel:
· Comment donner une formation de base pour les métiers futurs?
· Comment instaurer une formation permanente dans tous les secteurs de la société?
· Comment bien intégrer les immigrants (environ 35 à 40 000 par année)?
· Comment rendre dynamique et attrayante la culture québécoise dans le contexte nord-américain?
· Comment enrichir les autochtones et vivre harmonieusement avec eux?
Un État mobilisateur et novateur
Il est évident que l'État québécois a pris des proportions trop importantes dans le domaine de la gestion de nombreux services, la réglementation, la normalisation, la standardisation. Il convient de recentrer le rôle de l'administration publique sur des fonctions fondamentales: planification, concertation, régulation, décentralisation, contrôle a posteriori. Il faut "casser" l'image de l'État incessante machine à faire des lois, des règlements, des politiques, des structures. L'État doit proposer des visions prospectives des problèmes de la société et anticiper les changements par des débats et choix de société;
· ne pas privilégier de façon excessive les aspects financiers et budgétaires (pourquoi pas une planification budgétaire pluri-annuelle, avec des tranches budgétaires annuelles ?). En fait, le dynamisme d'État doit accompagner le dynamisme privé, car une société n'est pas qu'un marché.
· établir un maillage nouveau entre les initiatives publiques et privées.
· assurer un renouvellement des instruments et des critères d'évaluation et d'intervention.
· À la japonaise, réunir les grands groupes industriels québécois pour des actions mondiales.
L'actuelle démarche de réarrangement de l'administration publique qui revoit les processus de production de tous les services de l'État, doit se faire en plein jour, avec les forces vives de la population québécoise plutôt qu'en catimini.
Si l'État est au centre du développement de la société québécoise, il est tout à fait légitime que cette société s'interroge et fixe les orientations de base de son État, de ses dimensions, de ses moyens financiers et techniques.
Ce sont les citoyens québécois, solidaires et partenaires qui, avec leur État, peuvent constituer le levier fondamental du devenir du Québec.
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